農(nóng)村集體土地合作幾種開(kāi)發(fā)模式—休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃
——上海諾獅休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)中心
一、合作模式
從法律規(guī)定和集體土地開(kāi)發(fā)實(shí)踐來(lái)看，目前農(nóng)村集體土地合作開(kāi)發(fā)模式總的來(lái)說(shuō)可分為法人型聯(lián)合開(kāi)發(fā)和非法人型聯(lián)合開(kāi)發(fā)兩種。
（一）法人型聯(lián)合開(kāi)發(fā)
法人型聯(lián)合開(kāi)發(fā)就是指投資各方根據(jù)自己所具備的條件及優(yōu)勢(shì)共同組建具有獨(dú)立法人性質(zhì)的項(xiàng)目公司，并以該公司的名義進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！豆痉ā返诙邨l：“股東可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外”的規(guī)定，就使投資者以土地使用權(quán)作為出資形式組建公司成為合法。同時(shí)，由于該條并未區(qū)分國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)，因此以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股成為可能。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第二十七條：“依法取得的土地使用權(quán)，可以依照本法和其它相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，作價(jià)入股、合資、合作開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)”。這就確立了以土地使用權(quán)作為出資進(jìn)行房地產(chǎn)合作開(kāi)發(fā)的法律依據(jù)。
法人型聯(lián)合開(kāi)發(fā)又可分為以下幾種情況：
1、組建新的項(xiàng)目公司
由于房地產(chǎn)投資各方均不具有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資格或雖具備資格但為了減輕法律風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立項(xiàng)目公司?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第三十條、第三十一條對(duì)設(shè)立房地產(chǎn)公司提出了具體要求，《公司法》第三條對(duì)投資股東的責(zé)任限額做了規(guī)定。
（1）利弊分析
這種以項(xiàng)目公司形式出現(xiàn)的聯(lián)合開(kāi)發(fā)模式的優(yōu)勢(shì)顯而易見(jiàn)：責(zé)任明確、組織機(jī)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定、人事安排及操作比較規(guī)范；股東承擔(dān)的最大風(fēng)險(xiǎn)可預(yù)見(jiàn)（以出資額或持有的股份為限）；對(duì)股東的資格要求較低（可以是法人、組織、自然人）；相對(duì)來(lái)說(shuō)發(fā)生法律糾紛的概率比較小。但這種形式的弊端也很明顯，比如組建項(xiàng)目公司，成立規(guī)范的管理機(jī)構(gòu)和流程等需要較長(zhǎng)的時(shí)間容易錯(cuò)過(guò)商機(jī)，而且管理成本較大，更重要的是新項(xiàng)目公司的利潤(rùn)是在繳納各種稅費(fèi)以后才能交給合作各方進(jìn)行利潤(rùn)分配，財(cái)務(wù)成本非常高，對(duì)合作者來(lái)說(shuō)也是不合算的。
（2）法律風(fēng)險(xiǎn)
這種模式合作各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度不同。一方面作為資金提供方合作前期的風(fēng)險(xiǎn)比較大，應(yīng)在以下幾個(gè)方面注意：首先，土地提供方將土地使用權(quán)作價(jià)入股時(shí)需要將所提供的土地使用權(quán)過(guò)戶到新項(xiàng)目公司名下，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定由于土地提供方獲得土地的方式不同，辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)也就不同，如果是以劃撥方式取得的話是不能進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)的，如果是集體土地的話需要滿足法定條件并辦理審批手續(xù)。其次，對(duì)作為合作的土地情況要做分析，譬如是“毛地”？還是“凈地”？這些對(duì)土地作價(jià)評(píng)估影響是很大的；第三、根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，作為土地使用權(quán)提供方是否已經(jīng)取得《土地使用權(quán)證》，以及土地的性質(zhì)是否適宜進(jìn)行房產(chǎn)開(kāi)發(fā)？以及土地所在區(qū)域的整體市政規(guī)劃，還有就是土地使用年限情況。第四、還要考慮土地轉(zhuǎn)讓的時(shí)間和成本，土地轉(zhuǎn)讓是要經(jīng)過(guò)一個(gè)相對(duì)長(zhǎng)的周期，而房地產(chǎn)市場(chǎng)又變換莫測(cè)，前期的資金投入非常大，而回籠資金又非常慢，這需要資金提供者全面考慮。
另一方面作為土地提供者應(yīng)注意幾個(gè)問(wèn)題：第一、土地作價(jià)入股時(shí)的涉稅問(wèn)題。根據(jù)財(cái)稅（2006）21號(hào)文《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于土地增值稅若干問(wèn)題的通知》第五條規(guī)定對(duì)于以土地（房地產(chǎn)）作價(jià)入股進(jìn)行投資、聯(lián)營(yíng)的企業(yè)從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的不免土地增值稅；財(cái)稅（2002）191號(hào)文規(guī)定以不動(dòng)產(chǎn)（土地使用權(quán)）投資的免征營(yíng)業(yè)稅；國(guó)稅發(fā)（2000）118號(hào)文對(duì)企業(yè)以非貨幣資產(chǎn)對(duì)外投資的所得稅繳納作了規(guī)定；還涉及印花稅、契稅等；第二、由于房地產(chǎn)項(xiàng)目運(yùn)作的特點(diǎn)就是前期資金需求量大，資金回籠慢，所以一定要考慮資金提供方的實(shí)力，資金是否能全部到位，如果不能到位的補(bǔ)救措施是什么；第三、要防止在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中對(duì)方抽逃資金現(xiàn)象的發(fā)生等等。
2、以參股形式聯(lián)合開(kāi)發(fā)
這種形式參股方可以以資金或者土地使用權(quán)參股，但不一定是具有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資格的企業(yè)，同樣可以是自然人或組織。但被參股方就必須是具有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資格的企業(yè)。如果參股方以資金入股的話，法律問(wèn)題就比較簡(jiǎn)單，根據(jù)《公司法》和《公司章程》的規(guī)定就可以成為被參股方的股東，從而達(dá)到聯(lián)合開(kāi)發(fā)的目的。如果參股方以土地使用權(quán)入股，就必須辦理土地過(guò)戶手續(xù)，其法律依據(jù)同成立新公司一樣。
（二）非法人型聯(lián)合開(kāi)發(fā)
因?yàn)榉康禺a(chǎn)投資的特殊性，有很多情況下，合作各方并不一定非要成立獨(dú)立的公司進(jìn)行運(yùn)作。而是通過(guò)組建聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)，或者通過(guò)合同約定的方式進(jìn)行松散式合作，但這種合作模式要求合作方至少有一方是具備房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資格的企業(yè)。由于結(jié)構(gòu)松散，在合作開(kāi)發(fā)的過(guò)程中容易發(fā)生糾紛，但是這種模式因其具有聯(lián)合靈活方便、各項(xiàng)費(fèi)用較低、受法律限制較少等特點(diǎn)而在實(shí)踐中廣泛存在。
1、組建聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)的模式
組建聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)的模式即合作各方選派各自管理人員共同組建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，或稱(chēng)為“聯(lián)合管理辦公室”，或稱(chēng)為“聯(lián)合管理委員會(huì)”等。這種機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立法人性質(zhì)，對(duì)外不能獨(dú)立承擔(dān)民事權(quán)利義務(wù)。這種聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)存在的主要作用就是協(xié)調(diào)合作各方在聯(lián)合開(kāi)發(fā)過(guò)程中所發(fā)生的問(wèn)題，對(duì)合作中的重大問(wèn)題進(jìn)行決策，具體運(yùn)作項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)。其具體職責(zé)及權(quán)限需要合作各方通過(guò)《聯(lián)合開(kāi)發(fā)章程》一類(lèi)的協(xié)議進(jìn)行約定，但聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)不能以自己名義對(duì)外簽訂合同，辦理項(xiàng)目開(kāi)發(fā)相關(guān)的審批手續(xù)。由于在《合同法》中并沒(méi)有對(duì)這種聯(lián)合開(kāi)發(fā)合同進(jìn)行規(guī)定，它屬于無(wú)名合同。法律對(duì)這種合同并沒(méi)有明確的定性或具體的規(guī)則，也沒(méi)有禁止性規(guī)定，所以根據(jù)“法無(wú)禁止即可為”的民法原則，所有合作各方的權(quán)利義務(wù)均要靠合同約定加以保證。
在實(shí)踐中我們要考慮一個(gè)問(wèn)題就是：聯(lián)合開(kāi)發(fā)各方是否對(duì)因項(xiàng)目產(chǎn)生的一切責(zé)任（不論以合作任何一方的名義直接產(chǎn)生）都承擔(dān)連帶責(zé)任？這要具體看合同怎么約定？根據(jù)《民法通則》有關(guān)規(guī)定：“企業(yè)之間或企業(yè)和事業(yè)單位之間聯(lián)營(yíng)，共同經(jīng)營(yíng)、不具備法人條件的，由聯(lián)營(yíng)各方按照出資比例或者協(xié)議的約定，以各自所有的或者經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任。依照法律的規(guī)定或者協(xié)議的約定負(fù)連帶責(zé)任的，承擔(dān)連帶責(zé)任?！比绻?lián)合開(kāi)發(fā)協(xié)議約定合作各方需承擔(dān)連帶責(zé)任時(shí)，各方自然承擔(dān)連帶責(zé)任。如果該協(xié)議約定互不承擔(dān)連帶責(zé)任，這就要具體分析合同的性質(zhì)和當(dāng)事人的真實(shí)意思了。如當(dāng)事人約定各方共同出資（出土地使用權(quán)或現(xiàn)金），共同經(jīng)營(yíng)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的話這種協(xié)議就屬于合伙合同，這種聯(lián)營(yíng)模式就是合伙聯(lián)營(yíng)，合作各方應(yīng)對(duì)合作開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目承擔(dān)連帶責(zé)任。如約定各方獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，一方提供土地，另一方在此土地上完成建設(shè)任務(wù)，建設(shè)方完成建筑任務(wù)后獲得一定的房屋作為回報(bào)，這種類(lèi)似于加工承攬合同，則各自獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。
2、合同型模式
合同型模式是既不成立項(xiàng)目公司，也不建立聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)，而是通過(guò)合同約定各自權(quán)利義務(wù)的聯(lián)合開(kāi)發(fā)模式，這種形式一般使用比較簡(jiǎn)單的小項(xiàng)目。
3、法律風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)于以上兩種非法人聯(lián)合開(kāi)發(fā)模式我們要注意以下幾個(gè)特殊約定的法律規(guī)定。(1) 如果約定提供資金一方，不參與具體項(xiàng)目管理，也不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，只享有固定利潤(rùn)的條款。此時(shí)，如提供資金一方是法人或組織則是以聯(lián)合開(kāi)發(fā)為形式，以達(dá)到企業(yè)之間非法融資的實(shí)質(zhì)目的，這是違反中國(guó)人民銀行《貸款通則》第六十一條，以及最高人民法院《關(guān)于審理聯(lián)營(yíng)合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第四個(gè)問(wèn)題第2條的規(guī)定，屬于無(wú)效合同；若提供資金的一方是自然人，此時(shí)的聯(lián)合開(kāi)發(fā)合同實(shí)質(zhì)上則是民間借款合同，要注意固定利潤(rùn)的比例不得超過(guò)銀行同期利息的4倍，超過(guò)部分無(wú)效。（2）如果約定返還固定面積房屋的，按《商品房買(mǎi)賣(mài)合同》的有關(guān)規(guī)定辦理。這里值得注意的是，應(yīng)明確返還房屋的具體情況（包括所屬樓棟、戶型、面積、單元房號(hào)等）以免發(fā)生爭(zhēng)議。（3）如果約定提供土地一方不參與具體項(xiàng)目管理，也不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，只享有固定利潤(rùn)的條款。最高人民法院的司法解釋認(rèn)為這種約定是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。諸如此類(lèi)的約定，法律都做了詳細(xì)的處理規(guī)定，這里不再一一列舉。
另外，以非法人形式聯(lián)合開(kāi)發(fā)的合作各方還應(yīng)注意：開(kāi)發(fā)資金的監(jiān)管問(wèn)題、雙方的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任要具體明確以及收益分享、風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)都要落實(shí)到位。在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，應(yīng)保存好諸如會(huì)議紀(jì)要、補(bǔ)充合同、具體問(wèn)題的處理意見(jiàn)等所有的文件，以利于發(fā)生糾紛時(shí)，容易找到解決爭(zhēng)議依據(jù)。
二、具體操作
由于農(nóng)村集體土地的特殊性質(zhì)，法律規(guī)定集體所有土地不能直接進(jìn)入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地市場(chǎng)。因此，必須首先通過(guò)有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批準(zhǔn)予將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，再由國(guó)家征用，將集體所有土地變?yōu)閲?guó)有土地，然后再由國(guó)家出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。集體所有土地被征用后，其所有權(quán)的主體已由集體變更為國(guó)家，在這種情況下土地的出讓?zhuān)鋵?shí)質(zhì)是國(guó)有土地使用權(quán)出讓。
但另一方面，法律也留出了一道口子，允許企業(yè)在某些情況下，直接使用集體土地用于開(kāi)發(fā)建設(shè)。因此，在農(nóng)村集體土地開(kāi)發(fā)的具體操作上就有兩種方式。
（一）集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地
1、審批手續(xù)
集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地要進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用手續(xù)，最后進(jìn)行國(guó)有土地出讓。我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。農(nóng)村集體土地大多屬于農(nóng)用地，如果要用于開(kāi)發(fā)度假村，必須要先履行相應(yīng)的審批手續(xù)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，否則就是非法占用土地。根據(jù)《土地管理法》第44條，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)集中于國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府，具體如下：
（1）省級(jí)政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
?。?）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。
（3）其他建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省級(jí)政府批準(zhǔn)。
2、操作流程
第一步，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃。因此，用地單位在初步選定某農(nóng)用地為建設(shè)用地后，應(yīng)首先向國(guó)土資源局、建設(shè)部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)咨詢(xún)是否符合該農(nóng)用地的各項(xiàng)規(guī)劃。
規(guī)劃必須符合原國(guó)家土地管理局發(fā)布的《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》（《國(guó)家土地管理局令》第七號(hào)）的要求。
如該建設(shè)項(xiàng)目列入國(guó)家國(guó)土資源局編寫(xiě)的《限制供地項(xiàng)目目錄》，則地方人民政府批準(zhǔn)提供建設(shè)用地前，須先取得國(guó)土資源部許可，再履行批準(zhǔn)手續(xù)。
如該建設(shè)項(xiàng)目列入國(guó)家國(guó)土資源局編寫(xiě)的《禁止供地項(xiàng)目目錄》，則在禁止期限內(nèi)，土地行政主管部門(mén)不受理其建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)件，各級(jí)人民政府也不批準(zhǔn)提供建設(shè)用地。
第二步，確認(rèn)該農(nóng)用地可以用于建設(shè)，再根據(jù)建設(shè)部門(mén)的要求，進(jìn)行和編制建設(shè)項(xiàng)目可行性論證，向建設(shè)部門(mén)提交用地申請(qǐng)，建設(shè)部門(mén)審查符合的，頒發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的《選址意見(jiàn)書(shū)》。用地單位應(yīng)按規(guī)定繳納選址規(guī)費(fèi)。
其中，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件有效期兩年。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市、縣兩年內(nèi)未用地或未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的，有關(guān)批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。
第三步，用地單位持該《選址意見(jiàn)書(shū)》向同級(jí)國(guó)土資源局提出用地預(yù)審申請(qǐng)，由該國(guó)土資源局核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告書(shū)》。
建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審文件有效期為兩年，自批準(zhǔn)之日起計(jì)算。已經(jīng)預(yù)審的項(xiàng)目，如需對(duì)土地用途、建設(shè)項(xiàng)目選址等進(jìn)行重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)預(yù)審。
建設(shè)用地單位申請(qǐng)預(yù)審，應(yīng)當(dāng)提交下列材料： 1.建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請(qǐng)表（該表由國(guó)土資源部統(tǒng)一規(guī)定）； 2.預(yù)審的申請(qǐng)報(bào)告，內(nèi)容包括：擬建設(shè)項(xiàng)目基本情況、擬選址情況、擬用地總規(guī)模和擬用地類(lèi)型、補(bǔ)充耕地初步方案； 3.需審批的建設(shè)項(xiàng)目還應(yīng)提供項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)文件和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)與項(xiàng)目可行性研究報(bào)告合一的，只提供項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。
如建設(shè)項(xiàng)目涉密軍事項(xiàng)目或是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特殊建設(shè)項(xiàng)目用地的，建設(shè)用地單位可直接向國(guó)土資源部提出預(yù)審申請(qǐng)。
國(guó)土資源局在自受理預(yù)審申請(qǐng)或者收到轉(zhuǎn)報(bào)材料之日起二十日內(nèi)，完成審查工作，并出具預(yù)審意見(jiàn)。二十日內(nèi)不能出具預(yù)審意見(jiàn)的，經(jīng)負(fù)責(zé)預(yù)審的國(guó)土資源局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十日。
第四步，用地單位憑《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告書(shū)》向建設(shè)部門(mén)、環(huán)保局等辦理立項(xiàng)、規(guī)劃、環(huán)保許可等手續(xù)，并繳納各項(xiàng)審批費(fèi)用；
環(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和（86）國(guó)環(huán)字第003號(hào)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審批。
某些建設(shè)項(xiàng)目，還需要報(bào)勞動(dòng)行政部門(mén)依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目（工程）勞動(dòng)安全衛(wèi)生預(yù)評(píng)價(jià)管理辦法》予以審批。
第五步，用地單位再持以上審批文件，向原預(yù)審的國(guó)土資源局提出項(xiàng)目用地的正式申請(qǐng)。
第六步，國(guó)土資源局根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同類(lèi)型，經(jīng)各級(jí)人民政府審批。
能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等確需單獨(dú)選址建設(shè)的項(xiàng)目，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕24號(hào)）實(shí)施前批準(zhǔn)立項(xiàng)的，仍按原規(guī)定報(bào)批用地；實(shí)施后，屬?lài)?guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革等部門(mén)或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；除此之外的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其中征收土地面積超過(guò)省級(jí)批準(zhǔn)權(quán)限的，土地征收必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；建設(shè)項(xiàng)目確需占用基本農(nóng)田的，必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
其中，如占用農(nóng)用地沒(méi)有涉及占用耕地的，則不需擬定補(bǔ)充耕地方案；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占用本集體農(nóng)用地和單位占用國(guó)有農(nóng)用地的，不需擬定征地方案。
以下建設(shè)占用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)： 1.國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目；天下房地產(chǎn)法律服務(wù)網(wǎng) 2.國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和國(guó)家計(jì)劃單列企業(yè)批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目； 3.省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目； 4.在土地利用總體規(guī)劃確定的直轄市、計(jì)劃單列市和省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及人口在50萬(wàn)以上的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃按土地利用年度計(jì)劃分批次用地。 5.需要征用基本農(nóng)田的； 6.需要征用基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的； 7.需要征用其他土地超過(guò)七十公頃的。
第七步，由國(guó)土資源局具體負(fù)責(zé)對(duì)該農(nóng)用地的所有權(quán)人和使用權(quán)人進(jìn)行征用，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，按征地程序辦理征地手續(xù)。
其中，征用土地的各項(xiàng)補(bǔ)償，應(yīng)在征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)，由用地單位全額支付。用地單位未按期全額支付到位的，政府不發(fā)放建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民有權(quán)拒絕建設(shè)單位動(dòng)工用地。如征用農(nóng)村集體土地，征地補(bǔ)償款也可由國(guó)土資源局委托用地單位直接向被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付。
國(guó)家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。
征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。
征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金。
征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”。這里的“該耕地”，是指實(shí)際征用的耕地?cái)?shù)量。而“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四到六倍”中的“該耕地”，則是指在被征用土地所在地，被征地單位平均每人占有的耕地?cái)?shù)量。
第八步，國(guó)土資源局根據(jù)批準(zhǔn)的供地方案，在征地的補(bǔ)償、安置補(bǔ)助完成后，向用地單位發(fā)出批準(zhǔn)用地文件和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》，被征地單位應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)交出土地。
其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占用本集體的農(nóng)用地或單位占用國(guó)有農(nóng)用地的，經(jīng)批準(zhǔn)辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后，國(guó)土資源局可直接發(fā)出用地文件。
城市分批次建設(shè)用地和單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)通過(guò)新聞媒體或其他形式向社會(huì)公開(kāi)批準(zhǔn)情況；建設(shè)單位應(yīng)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)文件及建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)等在施工場(chǎng)地懸掛，接受社會(huì)的監(jiān)督。
第九步，被征用單位交出土地后，該土地即成為國(guó)有土地，由國(guó)土資源局與土地使用者簽訂國(guó)有土地有償使用合同（出讓供地）或向土地使用者核發(fā)劃撥決定書(shū)（劃撥供地）。用地單位按約定繳納出讓費(fèi)用。
但商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地，則必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。用地單位只有中標(biāo)，才可獲得該國(guó)有土地的使用權(quán)。
國(guó)有土地出讓成交簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》時(shí)，必須將規(guī)劃設(shè)計(jì)條件與附圖作為《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的重要內(nèi)容和組成部分。沒(méi)有城市規(guī)劃行政主管部門(mén)出具的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，國(guó)有土地使用權(quán)不得出讓。如因特殊原因，確需改變規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)提出改變規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。天下房地產(chǎn)法律服務(wù)網(wǎng)。
第十步，簽訂出讓合同并按約定繳納費(fèi)用后，用地單位才真正獲得該土地的使用權(quán)，用地單位即可辦理建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)審批手續(xù)予以施工建設(shè)。
其中，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，1年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，用地單位也可以自行組織耕種；1年以上未動(dòng)工建設(shè)的，按照省級(jí)規(guī)定繳納閑置費(fèi)；如超過(guò)連續(xù)2年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，縣級(jí)以上政府會(huì)下達(dá)《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》，終止土地有償使用合同或者撤銷(xiāo)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，注銷(xiāo)土地登記和土地證書(shū)，即無(wú)償收回土地使用權(quán)，并交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。
其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓的受讓方在簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》后，應(yīng)當(dāng)持《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》向市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)申請(qǐng)發(fā)給建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)和建設(shè)用地規(guī)劃許可證。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)對(duì)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》中規(guī)定的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件核驗(yàn)無(wú)誤后，同時(shí)發(fā)給建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)和建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
第十一步，如用地單位欲轉(zhuǎn)讓該土地使用權(quán)，必須符合國(guó)家關(guān)于已出讓土地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定和《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的約定。轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，不得改變規(guī)定的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。以轉(zhuǎn)讓方式取得建設(shè)用地后，轉(zhuǎn)讓的受讓人應(yīng)當(dāng)持《國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》、轉(zhuǎn)讓地塊原建設(shè)用地規(guī)劃許可證向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)申請(qǐng)換發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
（二）直接使用集體土地
《土地管理法》第二條規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！边@里的“土地使用權(quán)”，既包含了國(guó)有性質(zhì)的土地使用權(quán)，又包含了集體性質(zhì)的土地使用權(quán)，而且這兩種性質(zhì)的土地使用權(quán)都可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)梢杂袃數(shù)剡M(jìn)行流轉(zhuǎn)。第六十條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)?！痹摋l款實(shí)際上已經(jīng)承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)可以以入股、聯(lián)營(yíng)等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”
《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定集體建設(shè)用地可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，只是不得用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)，因此直接使用集體土地進(jìn)行度假村開(kāi)發(fā)，具有合法性。該法還規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租或作價(jià)入股（出資）的，農(nóng)民集體土地所有者和土地使用者應(yīng)當(dāng)持該幅土地的相關(guān)權(quán)屬證明、集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租或作價(jià)入股（出資）合同（包括其村民同意流轉(zhuǎn)的書(shū)面材料），按規(guī)定向市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理土地登記和領(lǐng)取相關(guān)權(quán)屬證明。市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)應(yīng)依法給予辦理。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租用于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地使用權(quán)公開(kāi)交易的程序和辦法，通過(guò)土地交易市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等方式進(jìn)行。
具體操作如下：
村民內(nèi)部同意——農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地——獲取集體建設(shè)用地所有權(quán)證書(shū)——獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)證——獲取同意流轉(zhuǎn)證明書(shū)——經(jīng)公開(kāi)或協(xié)議方式確定買(mǎi)受人——合同雙方簽訂合同——繳交稅費(fèi)——辦理使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記
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